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台湾为什么在三十年前选择走向自由化?

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金融时报 发表于 2017-5-20 02:00:16 | 显示全部楼层 |阅读模式



台湾政治大学教授 薛化元 为英国《金融时报》中文网撰稿

编者的话:今年,是台湾宣布解除戒严30周年。FT中文网邀请学者和媒体人撰稿,尝试从不同角度来分析,解严对台湾这一代人的影响,以及80年代留给台湾社会的资产和限制。以下是本系列的第一篇文章:为什么台湾选择告别旧制度?

1949年5月20日,台湾宣布临时戒严(Martial law),但是并未依法呈报政府中央核准,8月,省政府主席陈诚呈请行政院核准将台湾(纳入之前的全国戒严令)划为接战区域,中央政府核定后,1950年1月开始实施。而在戒严令下达之初,就制定了“台湾省戒严时期防止非法集会、结社、游行、请愿、罢课、罢工、罢市、罢业等规定实施办法”,限制人民的基本人权,直到1987年7月15日才告解严。当年总统蒋经国作为政治强人,同意解除戒严,是影响台湾后续政治发展的关键转折。

蒋经国当年决定解严,与国内外要求改革的压力有关。

“党外”与美国同时要求改革


1979年,美国不再承认中华民国政府,而以《台湾关系法》(The Taiwan Relations Act)规范美国与台湾关系。自1980年代以降,美国根据《台湾关系法》,国会透过听证、通过决议案,以及行政部门以“美国在台协会”为媒介,持续对台湾的自由、民主、人权发展表达关心。美国更加重视台湾政治改革及自由人权的发展,是后续台湾的政治改革有利的外在因素。至于解除戒严的政策,实际上也受到来自美国压力的影响。

而在台湾内部,除了非国民党的党外人士持续主张改革和解严外,中小企业主和专业人士为主的新兴中产阶级也倾向支持政治改革。虽然国民党当局掌握了庞大的资源,和有力的选举动员,党外诉求改革主张,透过定期的选举仍然吸引相当的支持,这也迫使国民党当局必须面对解严等改革要求。


此外,蒋经国执政的1980年代,发生多起的弊案与涉外人权案件,也迫使主政者不得不采取改革的措施。这些包括1981年的陈文成博士,在遭到警备总司令部(当时为台湾维护公共安全的机关,隸属国防部,简称“警总”)约谈后,被发现陈尸于台湾大学校园内的“陈文成事件”;以及1984年,军情单位派人暗杀旅居美国旧金山以撰写《蒋经国传》闻名的华裔美籍作家刘宜良的“江南事件”。尤其江南案还牵涉到蒋经国之子蒋孝武,引起美方高度的关注。面对上述对蒋经国总统及国民党本身威信带来相当大伤害的一连串事件,1985年底,蒋经国公开声明:继任总统必依宪法产生,蒋家人“不能也不会”竞选下任总统,明示蒋家将退出台湾第一线的政治领导工作。

1986年党外人士突破党禁,宣布组成民主进步党,直接冲撞戒严体制的底线。作为政治强人,蒋经国在民主进步党宣布成立之际的政策决定,有关键性的影响。当时,包括军情机关的保守派势力主张强力镇压,但蒋经国拒绝了逮捕相关人士的建议,在国民党中常会宣示:“时代在变、环境在变、潮流也在变,因应这些变迁,执政党必须以新的观念、新的作法,在民主宪政的基础上,推动革新措施。”另一方面,蒋经国则借着接受美国《华盛顿邮报》(The Washington Post)董事长葛兰姆(Katharine Graham)采访的机会,表达了将推动改革,但提出了“不得违背宪法或主张共产主义,或主张分裂国土”(这也是本文接下来会提到《国家安全法》的三原则)的改革底线。

可以说,蒋经国领导的国民党当局选择顺应改革的方向,以改革争取美国为主的外在支持,决定解除戒严。





蒋经国接受美国《华盛顿邮报》董事长葛兰姆(图右)采访,透露台湾将解严。(中间为蒋经国当时的秘书马英九)



解严是一种统治体制的转型

虽然解除了戒严,但解严是有限度的。

解严之后,军事体制(军法审判)的影响力大减,要求进一步改革的政治、社会空间加大。但是,蒋经国执政晚期,并没有准备推动国会全面改选,人民无法透过选举决定执政者(党),而宪法保障的基本人权仍受到限制,自由化、民主化的改革仍有待继续推动。

当时,蒋经国以制定《动员戡乱时期国家安全法》作为解严的前提,加上台湾的动员戡乱体制依然持续,《惩治叛乱条例》、《刑法》100条等箝制言论自由等基本人权的法律,也持续运作。这也是郑南榕因为杂志刊登“台湾共和国宪法草案”,1989年国民党当局以(言论)叛乱罪强制拘提时,自焚抗议的背景。

而《国家安全法》除了标举“三原则”的改革底线,使“三原则”在终止动员戡乱、废除《惩治叛乱条例》和《刑法》100条修正后,成为后来限制台湾表现自由的重要根源,更严重的是,第9条更扼杀原本解严后体制内转型正义的推动。(按:《国安法》经过1996年先修正第2条之1,2011年修法时拿掉第2条前述三原则的全部规定,已不再成为限制表现自由的法源。)

从长期的戒严体制解严,事实上也是统治体制的一种转型。

根据《戒严法》第10条规定,戒严令下受到军法审判的平民,订有体制内的救济机制,“均得于解除戒严翌日起,依法上诉”,寻求由司法机关重新审判。如此,当事人及其相关案件,可以在解严之后,在司法审判过程,得到厘清真相的可能。可是,《国家安全法》第9条规定,平民遭到军法审判,“刑事裁判已确定者,不得向该管法院上诉或抗告。”剥夺了前述戒严时期平民遭军法审判案件,根据《戒严法》寻求司法救济的可能。如此,解除戒严的自由化改革根本达不到《戒严法》所规定的效果,相关案件的档案也没有可能因为实质的再审移送司法机关,使被害人和律师得以了解事件的真相,至于国民党当局也回避体制内历史清算的可能。这也使得台湾戒严体制内原本有限的转型正义可能,遭到阉割,而无法实现。就此而言,在历史脉络中,蒋经国是解除戒严的重要推手,也必须负起解严后“转型正义”受阻的主要责任。

1988年,蒋经国过世,李登辉继任总统,当时台湾仍处于“动员戡乱时期”,长期没有改选的“国会”(又被称为“万年国会”)依然持续。李登辉一开始沿续蒋经国的政策,而在1990年当选总统后,开始展开自由化、民主化的改革。

当年,除了美国国会早就通过要求台湾民主改革的法案,民进党也持续要求改革,加上当时爆发“三月学运”,扩大了国会全面改选的重要社会支持。透过司法院大法官会议的解释,明定资深中央民意代表退职的期限,再透过终止动员戡乱,废除《宪法》附属的《动员戡乱时期临时条款》,以《宪法》增修条文提供国会全面改选及政府组织重组的宪法依据。1991年及1992年立法院与国民大会相继进行全面改选,台湾民主化改革跨进了关键的一步。

另一方面,1991年终止动员戡乱后,由于旋即发生“独台会事件”。被逮捕的嫌犯主要是因为接触史明的言论、著作而获罪,使国人及政治人物重新省视台湾的“非常刑法”对人权的箝制问题。而在舆论、社会运动及反对党派的改革诉求下,当时总统李登辉主导的国民党当局决定废除《惩治叛乱条例》,修改《刑法》100条,终结白色恐怖,在某种意义下是台湾落实自由化改革的重要里程碑。

尔后,再透过历次的《宪法》增修条文的修正,完成了地方自治法制化与总统直选的工程,1996年第一次总统直选,人民透过定期的选举可以决定执政者,而完成了民主化最关键的改革。

2000年台湾完成第一次政党轮替和政权和平转移。不过,台湾对于长期“非常体制”侵害人权的历史问题,并没有进行深入的历史检讨,“近代立宪主义”(constitutionalism)将人权作为宪政体制的优位价值,并未深入政治体制的运作。

未竟之业

虽然台湾名列自由社会之林,除了对外如何走向正常化之外,内部如何进一步扭转“非常体制”,并透过转型正义,落实民主巩固也是重要的工作。

由于国民党当局推动解除戒严及终止动员戡乱时期,基本上是回应要求改革的压力,对于相关法规,往往出现删除“戒严时”、 “动员戡乱时期”、 “非常时期”的名称,但是却没有针对法律的违宪问题进行修正。导致台湾在自由化、民主化改革有了相当成果之后,集会游行、结社等基本自由,仍受限于“事前检查”的违宪机制,甚至不准以“台湾”为名结社(为此声请释宪的台湾法学会,在大法官解释内政部的规定违宪后,在1999年已完成更名立案)。在此一部分,有相当部分透过司法院大法官的“违宪审查权”,逐步要求修改。不过纵使被宣布违宪,仍然有行政机关不愿配合施政,或是囿于“朝小野大”在立法院也无法顺利修法。

以2001年10月通过的大法官释字第530号解释为例,指出台湾司法院依照宪法组织必须调整作为实质的最高司法机关,便难以贯彻。而在落实直接民主方面,高门槛的公民投票规定,已有“鸟笼公投”之称,加上超高门槛的“修宪”规定,更使透过修宪完成进一步宪政改革,几乎没太大可能性。这在台湾民主体制进一步调整上,形成了障碍。

更严重的是,执政者以拥有民意支持为由,行政权乃至警察权滥用的状况,并没有得到有效抑制。特別是在2008年以后,人民进行集会游行,遭到公权力滥权侵害,时有所闻,而且纵使进入司法程序,也无法有效找到违法加害者。

至于转型正义,则是台湾政治改革的“未竟之业”。一般而言,转型正义是一个国家从非自由民主体制转型到自由民主体制之后,再以自由民主体制的价值对过去政府及其相关组织或是个人对于人权的侵害,重新做历史的评价,其主要目的在于记取历史教训,以避免类似的状况再发生,达成巩固自由民主的效果。

如前所述,解严之初,蒋经国基于统治的安定性考量,回避了历史的检讨。而在李登辉时代,针对台湾历史上最严重的人权侵害问题,二二八事件及白色恐怖案件,陆续制定专法,透过官方成立的基金会,进行对受害者的补偿/赔偿,在陈水扁执政时期,开始发放回复名誉证书。政党再轮替后,马英九执政时期则维持原本的作法,不过对于历史责任的追究,并未进一步展开。

此外,在进一步修改落实转型正义的相关法律之前,针对的二二八事件和白色恐怖案件,李登辉以降的历任元首,已代表政府向受难者道歉。但是,整体而言,不仅真相尚未厘清,责任追究更是几乎没有进展,而且往往没有加害者而无法进行正义的追求,却动辄听到不要追究责任的和解。

整体而言,二二八事件是在国家公权力已经大致掌控局势下进行的虐杀。但是有些人为了说明镇压有理,会提及中共地下党的阴谋,但根据事后中共当局召开的香港会议的资料,显示二二八发生之时,地下党人数相当有限,在台湾的力量仍十分薄弱。

至于白色恐怖的转型正义也是困难甚多,1950年美国第七舰队介入台湾海峡后,中华人民共和国的人民解放军已经不具武力犯台的能力,所有的战斗也都发生在中国大陆沿海,国民党当局继续在台湾实施接战区域的戒严令,正当性明显不足。

这样的历史前提,直到今天为止,仍有待确认。换言之,非常体制下的“文化霸权”仍未受到根本性的检讨,持续为过去重大的侵害人权事件的责任粉饰。在某种程度上,这也是台湾仍待努力的面向。

就此而言,台湾未来民主宪政的发展、巩固,必须仰赖人民对于自由、民主、人权的实质价值有进一步的认知,而不只是强调选举的形式。厘清过去侵害人权事件的历史问题,才能避免历史再现,也才有可能透过民主政治的运作,强化民主发展。

(作者为台湾政治大学历史系教授。文章仅代表作者观点。责编邮箱:silva.shih@ftchinese.com)

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